ارزیابی شفافیت دولت‌های محلی در تصمیم‌گیری

ارزیابی شفافیت دولت‌های محلی در تصمیم‌گیری

پیش از شروع ارزیابی شفافیت دولت محلی باید هدف خود را از ارزیابی مشخص کرد، چرا که این هدف است که روش، محدوده و شاخص‌های ارزیابی را تعیین می‌کند. اگر هدف ما از ارزیابی گنگ و نامشخص باشد، ارزیابی‌مان شکست خواهد خورد و به نتیجه مطلوب نخواهد رسید.

 ارزیابی شفافیت دولت‌های محلی معمولا به دلایل زیر اتفاق می‌افتد:

  • شناسایی محدودیت‌ها و کمبودهای موجود در اجرای سیاست‌های محلی
  • شناسایی نیازهای موجود برای توسعه ظرفیت و نظارت بر نتایج حاصل از تلاش‌های  انجام شده برای توسعه ظرفیت
  • طراحی برنامه‌های تغییر و جذب حمایت مالی و کمک از سازمان‌های مشابه برای بهبود جنبه‌های مشخصی از حکمرانی دولت محلی
  • درگیرسازی جامعه مدنی و بخش خصوصی در حکمرانی دولت محلی
  • ارائه تصویری درست و بی‌طرفانه از دستاوردهای مسئولان دولت محلی (به ویژه در دوره‌های نزدیک به انتخابات) و  زمینه‌سازی برای پاسخ‌گویی دولتمردان

چهار هدف اصلی برای ارزیابی شفافیت دولت‌های محلی از قرار زیر است:

  1. تشخیص مشکل: ارزیابی با هدف شناسایی یک مشکل و گستره آن انجام می‌شود
  2. نظارت: ارزیابی در بازه‌های مشخص  و با هدف بررسی روند پیشرفت یک برنامه و یا سیاست خاص انجام می‌شود.
  3. ارزشیابی: ارزیابی با هدف برآورد این‌که آیا یک برنامه و یا سیاست خاص به اهداف و نتایج از پیش تعیین شده خود رسیده است یا نه انجام می‌شود.
  4. گفتگو: ارزیابی با این هدف انجام می‌شود که شهروندان و جوامع محلی را در جریان گفتگوهای آگاهانه درباره اهداف و اولویت‌های مشترک  قرار دهد.

ارزیابی می‌تواند بر چه نکاتی تمرکز داشته باشد؟

ارزیابی شفافیت دولت‌های محلی به طور عمده می‌تواند روی چهار حوزه گسترده تمرکز داشته باشد: حکمرانی دولت محلی، روند تمرکززدایی، دموکراسی محلی و دولت محلی. در ادامه به اختصار به هر یک از این چهار حوزه می‌پردازیم:

  • تمرکززدایی: شاخص‌های تمرکززدایی شامل موضوعات گوناگونی می‌شود که هر یک نوعی متفاوت از تمرکززدایی را به تصویر می‌کشد. این تفاوت ناشی از درجه‌های مختلف تفویض اختیارات، واگذاری و تمرکززدایی ونیز انواع تمرکززدایی است. برای مثال، شاخص‌های ارزیابی تمرکززدایی مالی و اداری متفاوت از شاخص‌های تمرکززدایی سیاسی است و نیز شاخص‌هایی جدا برای محیط حامی تمرکززدایی (شامل نهادها، سازمان‌ها، قوانین و سیاست‌ها) وجود دارد. «راهنمای حاکمیت محلی و تمرکززدایی»[۱]  یک مرجع معتبر برای شناسایی و طراحی شاخص‌های تمرکززدایی می‌باشد.
  • ارزیابی‌های حکمرانی محلی سعی بر این دارند که ابعاد اصلی و عوامل تعیین کننده حاکمیت در سطح محلی را شناسایی کنند. برای مثال، سیستم سیاسی محلی (مانند وضعیت انتخابات‌ها، حاکمیت قانون، حقوق بشر، جامعه مدنی، آزادی اطلاعات و غیره)، مسائل مربوط به نهادها (مانند فساد، مدیریت مالی، اداره عمومی، تدارکات عمومی و غیره)، مسائل اجتماعی و مشکلات چند وجهی  (از جمله روند سیاست‌گذاری، بودجه‌بندی، درآمدزایی، خدمات‌رسانی، مسائل جنسیتی gender،  پایداری محیط زیست و غیره) و محیط تجارت و کسب و کار.
  • دموکراسی محلی و یا دموکراسی در سطح محلی باید از دو طریق بررسی شود: ۱) نهادهای دولت محلی مانند شهرداری، شوراها، کمیته‌ها و خدمات اداری و دولتی و ۲)  سازمان‌های مدنی و فعالیت‌های جامعه مدنی. ویژگی دموکراسی برگزاری انتخابات‌های منظم و واقعی، رعایت حقوق اکثریت و اقلیت و گروه‌های با دیدگاه مخالف برای ابراز نظر و تاثیرگذاری در روند سیاست‌گذاری و احترام به حقوق سیاسی و مدنی افراد است. دو شکل اصلی دموکراسی محلی، دموکراسی مشارکتی (یا مستقیم) و دموکراسی نمایندگی است. هنگام بررسی دموکراسی محلی، شاخص‌های سنجش باید هم شامل مکانیزم‌های رسمی موجود برای برقراری و حفظ دولتی متشکل از نمایندگان مردم، شفاف و پاسخ‌گو باشد و هم تجربه‌ها و دیدگاه‌های شهروندان را در زمینه‌های بالا دربر گیرد. بیشتر شاخص‌های سنجشی که امروز در اختیار هست شامل مکانیزم‌های مورد آزمون قرار گرفته و تایید شده نمی‌باشد، بلکه اکثرا شکلی از شاخص‌های جهانی دموکراسی می‌باشند که  تجزیه شده‌اند تا برای کاربرد محلی قابل استفاده باشند.
  • دولت محلی: کارایی دولت محلی معمولا اشاره به نتایج و دستاوردهای حاصل از خدمات‌رسانی، درآمد و هزینه‌های دول محلی دارد. برای مثال، سنجش کارکرد یک شهرداری به معنی ارزیابی این است که یک شهرداری چطور به عموم خدمت‌رسانی می‌کند. این ارزیابی عمدتا کمیت، کیفیت و بهره‌وری  را مورد بررسی قرار می‌دهد، اما در مواردی نیز می‌تواند شامل بررسی منابع سازمانی، مالی و انسانی برای طراحی و پیاده‌سازی سیاست‌ها و برنامه‌های شهرداری نیز بشود. منابعی بسیاری درباره روش‌های موجود برای بررسی کارایی دول محلی وجود دارد. دقت داشته باشید که این منابع با  منابع موجود برای شاخص‌های تمرکززدایی و دموکراسی محلی کاملا متفاوت هستند.
  • ارزیابی حکمرانی محلی می‌تواند روی یک بخش به خصوص مانند سلامت، آموزش و یا کسب و کار تمرکز کند و یا می‌تواند یک موضوع ویژه داشته باشد مانند فساد.

هنجارهای رایج و پایه‌ای برای ارزیابی

چارچوب کلی ارزیابی‌های موجود بر اساس هنجارها، ارزش‌ها و اصول است و یک چارچوب منسجم و یک‌پارچه برای حکمرانی محلی ایده‌آل وجود ندارد. هر یک از ارزیابی‌های موجود بر ترکیبی از اصول هنجاری تاکید دارد. برای مثال راهنمای International IDEA Democracy درباره حکمرانی محلی برای دموکراسی مشارکتی روی باز بودن، عدالت، شفافیت، پاسخ‌گویی و مسئولیت‌پذیری  تمرکز دارد؛ و برای دموکراسی نمایندگی روی برابری و تساوی حقوق.

دیگر راهنماها و شاخص‌های موجود برای حکمرانی خوب برای توسعه محلی عبارتند از:

Good Governance for Local Development – GOFORGOLD

  • نمایندگی
  • مشارکت
  • پاسخ‌گویی
  • شفافیت
  • اثربخشی
  • امنیت
  • برابری

Local Governance Barometer (LGB)

  • اثربخشی
  • شفافیت و حکومت قانون
  • مسئولیت‌پذیری
  • مشارکت مدنی
  • برابری

UN-HABITAT Urban Governance Index

  • اثربخشی
  • برابری
  • مشارکت
  • مسئولیت‌پذیری

فازهای کلیدی در ارزیابی حکمرانی محلی:

فاز آماده‌سازی: شناسایی و استخدام تیم کاری مناسب که توانایی اجرای ارزیابی را داشته باشد و بتواند یک برنامه کاری دقیق را با جزئیات طراحی و اجرا کند. اعضای این تیم باید تا حد ممکن از لحاظ جنسیت، سن، قومیت و پیش‌زمینه اجتماعی-اقتصادی گسترده و متنوع باشد؛ به ویژه، بهتر است که ترکیب تیم مشابه ترکیب اجتماع محلی باشد. افراد فعال اجتماعی و فعالین جامعه محلی گزینه‌های مناسبی برای مشارکت در تیم هستند. دقت داشته باشید که برنامه کاری تنظیم شده باید فاز «اعلام نتایج» را نیز شامل شود. 

فاز ترویج مشارکت: این فاز شامل ترویج و تسهیل هماهنگی بین ذی‌نفعان مختلف محلی است که درگیر روند سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری هستند. تیم ارزیابی باید سعی کند تا گسترده‌ترین حمایت محلی را جلب کند. تیم باید پیگیر ذی‌نفعان مهمی که در فاز اولیه شرکت نکرده‌اند نیز باشد و سعی کند ایشان را در مراحل بعدی درگیر کنند.به علاوه، در فاز ترویج مشارکت تیم باید از هر فرصتی برای اطلاع‌رسانی به عموم درباره ارزیابی پیش‌رو استفاده کند تا از هرگونه سوء تفاهم احتمالی جلوگیری شود.  

پیشنهاد می‌شود که یک کمیته نظارت که شامل نمایندگانی از بخش گسترده‌ای از ذی‌نفغان است تشکیل شود تا از اثربخشی و  پایداری نتایج ارزیابی اطمینان حاصل گردد. نقش اصلی این کمیته، نظارت بر اجرای برنامه عملیاتی است که بر اساس نتایج ارزیابی طراحی خواهد شد.

فاز طراحی: این فاز شامل طراحی چارچوب و گستره پروژه، مشخص کردن حوزه‌های تمرکز (از جمله انتخاب شاخص‌ها) و نیز طراحی ابزارهای مورد نیاز برای جمع‌آوری اطلاعات لازم می‌باشد. انتخاب شاخص‌ها اگر به صورت مشارکتی انجام شود می‌تواند فرصت بسیار خوبی برای درگیر کردن ذی‌نفعان باشد. می‌توان از این فرصت برای ایجاد «روحیه تیمی» استفاده کرد؛ ایجاد چنین فضایی به از بین بردن هرگونه سوء ظن موجود در میان ذی‌نفعان کمک کرده و پروژه را به جلو می‌برد.

فاز کار میدانی: این فاز شامل جمع‌آوری داده‌هاست. آموزش تیم جمع‌آوری داده‌ها در این فاز بسیار مهم است. آنها باید به طور کامل از اصول  و اهداف مورد نظر در این ارزیابی آگاه بوده و به آنها متعهد باشند. اعضای این تیم ترجیحا بهتر است براساس دانش‌شان نسبت به محل انتخاب شوند و باید بتوانند به زبان‌های محلی منطقه تحت ارزیابی صحبت کنند.  

فاز تحلیل: این فاز به تحلیل داده‌ها تعلق دارد. تحلیل داده به روند خلاصه‌سازی و تفسیر یافته‌ها گفته می‌شود. براساس تحلیل داده‌های  جمع‌آ‌وری شده نتیجه‌گیری صورت می‌گیرد. فاز تحلیل شامل بحث و گفتگو درباره یافته‌ها و نتایج حاصله نیز می‌شود.

فاز برنامه‌ریزی اقدامات و انتشار یافته‌ها: این فاز شامل طراحی یک برنامه عملیاتی an action plan از طریق مشاوره با ذی‎نفعان مختلف و نیز انتشار نتایج فاز تحلیل می‌شود. در این فاز اجرای برنامه عملیاتی شروع می‌شود. به یاد داشته باشید که از ابتدای کار باید یک استراتژی ارتباطی مشخص و دقیق برای اعلام نتایج داشته باشید. این استراتژی باید خلاقانه باشد و نقاط مختلفی را که نتایج می‌توانند روی عموم و سیاست‌گذاران اثر بگذارند شناسایی و اولویت‌بندی کنند.

فاز سیاست‌گذاری: این فاز شامل پیاده‌سازی کامل برنامه عملیاتی و نظارت بر پیشرفت آن می‌شود. نظارت بر برنامه عملیاتی نقش مهمی در پایداری این ارزیابی دارد. به همین دلیل پیشنهاد می‌شود که کمیته نظارت این نقش را به عهده بگیرد.

تبدیل نتایج ارزیابی به پیشنهادات

شش نکته برای تبدیل نتایج ارزیابی به پیشنهاداتی برای بهبود حکمرانی محلی:

  • ضروری‌ترین اولویت‌ها را برای بهبود شناسایی کرده و پیشنهادات خود را به نحوی طراحی کنید که به حل/بهبود ضروری‌ترین مسائل از دید فوری و نیز درازمدت کمک کند.
  • آن گونه مسائلی را که شهرداری‌ها و مسئولین محلی به تنهایی می‌توانند حل و فصل کنند از مشکلاتی که نیاز به درگیر کردن دیگر ذی‌نفعان (مانند مسئولین منطقه‌ای و یا در سطح ملی) دارند مجزا کنید.
  • سعی کنید روی نقاط قوتی که در ارزیابی شناسایی شده‌اند هم تمرکز کنید و تمرکز خود را تنها بر روی کمبودها نگذارید.
  • آن گونه مشکلاتی را که نیاز به دگرگونی نهادها دارند از آن دسته از مشکلات که حول افراد می‌گردند و نیز از مشکلاتی که با تغییر سیاست‌های جاری حل می‌شوند، متمایز کنید.
  • پیشنهادات خود را به نحوی ارائه دهید که با تلاشی یکپارچه مشکلات سیستمیک را در طول زمان کم‌رنگ کرده و حل کند. این بدین معنی است که به جای ارائه فهرستی از کارهایی که می‌تواند برای بهبود حکمرانی محلی انجام شود، از مشارکت‌کنندگان بخواهید تا به یک استراتژی منسجم فکر کنند که ابتدا دلیل مشکلات را شناسایی کرده و سپس برای حل آنها راهکارها پیشنهاد ‌کنند. این اقدامات پیشنهادی باید فعالان مدنی، شهروندان و سیاست‌مداران را نیز دخیل کنند.
  • نحوه اجرا و پیشرفت این اقدامات را در یک بازه زمانی مشخص طراحی کنید؛ در حالی که در طرح خود به مهم‌ترین نگرانی‌ها به صورت فوری می‌پردازید، نقش طراحی دراز مدت را فراموش نکنید و راهکارهایی را برای نظارت بر پیشرفت دموکراسی در درازمدت شناسایی کنید.

می‌توانید برای اجرا به چک لیست زیر مراجعه کنید:

  • در متدولوژی خود تا حد ممکن شفاف باشید
  • نیازهای لازم برای جمع‌آوری داده را از قبل شناسایی کرده و مشکلات مربوط را پیش از این که شروع کنید مورد بررسی قرار دهید.
  • هیچ وقت بودجه و زمان و تیم ایده‌آل را در اختیار نخواهید داشت، بنابراین سعی کنید در هزینه‌ها صرفه‌جویی کرده و واقع‌بین باشید و بلندپروازی‌هایتان را با ظرفیت موجود هماهنگ کنید.
  • ارزیابی‌ها موجود را بررسی کرده و آن متدولوژی را انتخاب کنید که با هدف و پایه‌های ارزیابی شما سازگار است.
  • مزایا و معایب  هر یک از روش‌های اجرایی را در نظر بگیرید و در نهایت بهترین گزینه را انتخاب کنید.
  • هیچ‌گاه تغییرات لازم و محلی‌سازی را دست کم نگیرید.
  • از بیش از یک منبع داده استفاده کنید و انواع شاخص‌ها را ترکیب کنید.
  • اطمینان حاصل کنید که همه یک درک مشترک از هدف ارزیابی دارند و روی آن متفق‌اند.
  • هنگام اجرا، اطمینان حاصل کنید که چارچوب متدولوژی رعایت شده و اجرای ارزیابی هدفمند بوده است.
  • سعی کنید تصویری از آینده که با وضعیت فعلی قابل مقایسه است ارائه دهید تا به اعتبار و قابلیت استفاده از ارزیابی بیفزایید.

مطالعه موری ۱- تسهیل تعهد و تعامل : نقش یک مقام مسئول در دولت محلی

سارا به تازگی به عنوان سرپرست بخش سیاست‌گذاری در شهرداری شهرش انتساب شده است. مدرک دانشگاهی او در حوزه علوم اجتماعی است و چندین سال برای یکی از سازمان‌های بین‌اللمی در حوزه توسعه کار کرده است. اما او هیچ وقت مقامی در دولت محلی نداشته و دانشش درباره چند و چون کارهای شهرداری و فرهنگ کار آنجا محدود است.

مهم‌ترین مسئولیت استراتژیک سارا هدایت برنامه توسعه در راستای هماهنگ‌سازی با مهم‌ترین سیاست‌ها و بسیج منابع است. در بخشی که او سرپرستیش را به عهده دارد سه نفر دیگر نیز کار می‌کنند ولی هیچ یک از آنها تجربه چندانی در حوزه همکاری‌در برنامه‌های  توسعه ندارند.

 چندین ماه طول کشید تا سارا توانست راه خود را در شهرداری پیدا کند، چرا که سیستم اداری شهرداری ناکارآمد و انعطاف ناپذیر بود. بعد از چند ماه کار در شهرداری، سارا تصمیم گرفت تا حکمرانی محلی شهرداری را ارزیابی کند. هدف اصلی این ارزیابی شناسایی نیازهای توسعه سازمان، جلب حمایت از جامعه مدنی و جمع‌آوری مدارک مبتنی بر واقعیت برای ایجاد تغییر استراتژیک سازمانی بود. او شهردار را در جریان کار قرار داد و همه مقامات محلی کلیدی را به اولین جلسه دعوت کرد.  اما این جلسه آن طور که سارا انتظار داشته پیش نرفت. برای شروع، تنها تعداد اندکی از مقامات درک درستی از مفهوم حکمرانی  داشتند. بیشتر وقت جلسه برای توضیح این سپری شد که حکمرانی تنها به معنی این که چقدر بودجه خرج می‌شود، هزینه خدمات عمومی محلی چیست، نقش هر بخش چیست و غیره نیست، بلکه شامل ظرفیت‌سازی و توانمندسازی جوامع محلی و تسهیل مشارکت شهروندان و گروه‌های مدنی در تصمیم‌گیری‌ها نیز می‌شود.

به علاوه، عده‌ای از شرکت‌کنندگان مخالف ارزیابی بودند، چرا که نگران بودند انجام ارزیابی تصویری بد از مسئولین محلی ایجاد می‌کند. آنها معتقد بودند که اگر به جامعه محلی فرصت داده شود تا نگرانی‌های خود را مطرح کنند، مشکلات خصوصی و ناکارآمدی‌های دولت محلی افشا می‌شود. سوال عده‌ای دیگر از شرکت‌کنندگان نیز این بود که این کار چقدر پول برای شهرداری دارد؟ به عبارتی، چه چیزی به شهرداری می‌رسد اگر این ارزیابی را انجام دهد. سارا که از واکنش همکارانش شوکه شده بود، تصمیم گرفت «ائتلافی از موافقان» تشکیل دهد. اما این بار از ذی‌نفعان خارجی شروع کرد و تصمیم گرفت تا ترکیب انگیزه‌های مثبت و فشار عمومی از حمایت مقامات محلی اطمینان حاصل کند.

سارا همکاری خود را با یک سازمان غیردولتی محلی که روی فقرزدایی و علیه محرومیت اجتماعی تمرکز، کار می‌کند شروع کرد.آنها تصمیم گرفتند تا بخشی از بودجه سازمان غیردولتی را که به سازمان‌دهی یک کمپین عمومی اختصاص دهند تا این کمپین فشار عمومی را بر روی مهم‌ترین ضعف‌ها و مشکلات حکمرانی محلی هدایت کند.  دو کارگاه عمومی برگزار کردند که در آن سازمان‌های مختلف فرصت این را داشته باشند که درباره کارکرد حکمرانی محلی صحبت کنند و راهکارهای جدیدی پیشنهاد دهند.

به طور همزمان، سارا با محل کار پیشین خود که یک سازمان توسعه بین‌الملل بود نیز تماس گرفت و آنها را راضی کرد تا دو نماینده شهرداری از یک کشور دیگر که با موفقیت ارزیابی حکومت محلی را انجام داده‌اند به آنجا بفرستند تا مطالعه موردی خود را در یک کنفرانس بزرگ ارائه دهند. سارا از همکاران خود نیز خواست تا درباره متدولوژی‌های موجود برای ارزیابی حکمرانی محلی تحقیق کنند. پس از انجام همه این کارها، در نیمه سال که زمان بودجه‌ریزی سال آینده نزدیک می‌شد سارا یک کنفرانس برگزار کرد و سعی کرد تا حد ممکن پوشش رسانه‌ای کنفرانس را افزایش دهد. شرکت‌کنندگان کنفرانس شامل مسئولین محلی، نمایندگان سازمان‌های غیردولتی، نمایندگان سازمان‌های توسعه بین‌المللی، تعدادی از صاحبان کسب و کارهای کلیدی محلی و منطقه‌ای و نیز تعدادی از مقامات دولت مرکزی می‌شد. این کنفرانس با سخنرانی شهردار درباره اهمیت مشارکت محلی شروع شد. سپس مقامات دولت مرکزی از اهداف دولت در راستای توانمندسازی مناطق و دولت‌های محلی صحبت کردند و پس از آن همکاران سارا به معرفی متدولوژی‌های موجود برای ارزیابی حکمرانی محلی پرداختند. بعد از یک بحث داغ بین سازمان‌های غیردولتی و مقامات محلی، مطالعه موردی کشورهای دیگر به حضار ارائه شد. در پایان نیز، نماینده یکی از سازمان‌های بین‌المللی بقیه را تشویق به حمایت از ارزیابی کرد و متعهد شد تا به صورت مالی و غیرمالی از ارزیابی حمایت کند.

کنفرانس تاثیر قابل توجهی بر مقامات محلی داشت تا جایی که دولت محلی از طرح سارا برای ارزیابی حمایت کرد. یک سازمان بین‌المللی منابع لازم را برای ارزیابی مهیا نمود و یک گروه متخصص محلی متشکل از همکاران سارا، دو مشاور بین‌المللی و یک نماینده شهرداری خارجی که ارزیابی موفقت‌آمیز داشته است و یک سازمان غیردولتی ترویجی شکل گرفت. یک گروه مشاور هم شکل گرفت که در آن همه سازمان‌های مدنی مرتبط شرکت داشتند به علاوه نمایندگانی از رسانه‌ها، بخش خصوصی و دولت‌های محلی و مرکزی. یک تعهد عمومی وجود داشت که اگر این ارزیابی با موفقیت به سرانجام رسید، در آینده برای پروژه‌های توسعه ، حمایت مالی قابل توجهی فراهم شود.

مطالعه موردی ۲ سیر از «دولت» به مفهوم «حکمرانی»: نقش فعالان جامعه مدنی

مهتاب مدیریت سازمانی را به عهده دارد که در حوزه ترویج توسعه اقتصادی زیر نظر شهرداری  فعالیت می‌کند. او که به تازگی در یک کنفرانس بین المللی درباره حاکمیت محلی شرکت کرده  بود، به شدت تحت تاثیر یکی از سخنرانی‌ها درباره رابطه ارزیابی حکمرانی و برنامه‌ریزی توسعه بود قرار گرفته و تصمیم گرفت که یک ارزیابی جامع در شهرداری خود انجام دهد.

او در طول کنفرانس با عده‌ای از فعالان و متخصصان این حوزه آشنا شده و ارتباط برقرار کرده بود. پس از بازگشت، توانست با استفاده از همین ارتباطات، مقالات مختلفی درباره متدولوژی‎های ارزیابی حکمرانی محلی و مثال‌های مربوط به آن جمع‌آوری کند. براساس مطالعه این مقالات و متدولوژی‌های موجود و پس از مشاوره با همکارانش، مهتاب یک پروپوزال درباره ارزیابی حکمرانی محلی طراحی کرد و آن را به سازمان خود ارائه داد و توانست موافقت سازمان را برای حمایت مالی از این پروژه جلب کند.

هدف اصلی این ارزیابی ایجاد اجماع بر اولویت‌های توسعه محلی از طریق آگاهی‌سازی بر نیاز به اصلاح حکمرانی محلی بود. مهتاب فکر می‌کرد که زمانی که همه متوجه ریشه اصلی مشکلات شوند، توافق بر اولویت‌ها بسیار ساده خواهد شد و اصلا شاید نتایج ارزیابی، اولویت‌ها را نیز مشخص کند.          

او می‌دانست که یک ارزیابی مناسب نیازمند ایجاد یک درک جدید در میان جامعه محلی است. مهتاب نمی‌خواست دولت را ارزیابی کند، بلکه می‌خواست حکمرانی را ارزیابی نماید. اما می‌دانست که مفهوم حکمرانی برای اکثریت افراد در شهرداری، مفهومی جدید و ناآشناست. به همین دلیل، تصمیم گرفت تا یک فلایر کوچک (اطلاعیه) درست کند و در آن برخی از تعریف‌ها و مفاهیم حکمرانی محلی را شرح دهد و روی آن بخش از تعاریف که به حوزه ارزیابی مورد نظر او مربوط می‌شد بیشتر تمرکز کند. او چندین مثال درباره حکمرانی دولت محلی خوب در دیگر کشورها را در فلایر خود منظور کرد و به اختصار پیامدهای این مفهوم جدید ( حکمرانی محلی خوب) را بر ساختارها، روابط و روندهای موجود در شهرداری شرح داد. او سعی کرد تا در تنظیم فلایر از استفاده از لغات بزرگ و پیچیده خودداری کند و فلایر را به زبان ساده و محلی نوشت.

یک نگرانی موجود این بود چه کسی قرار بود این ارزیابی را انجام دهد، چرا که این ارزیابی «حکمرانی» بود نه ارزیابی «دولت». این به معنی بود که راهبری روند ارزیابی نمی‌توانست تنها به عهد مقامات دولتی باشد؛ بلکه می‌بایست سازمان‌های مدنی و غیردولتی را نیز شامل می‌شد. به علاوه، محدوده این ارزیابی شامل مسائلی می‌شد که در حوزه تخصص هیچ یک از سازمان‌های مدنی محلی نبود، چرا که هیچ سازمانی که روی حکمرانی محلی خوب کار کند وجود نداشت. این در حالی بود که حکمرانی محلی خوب برای اکثر سازمان‌های غیردولتی موجود حائز اهمیت بود.

مهتاب جلسه‌ای با مشاوره شهردار تنظیم کرد و در آن جلسه فهرست همه سازمان‌های غیردولتی محلی بررسی و روی یک استراتژی واحد برای درگیر کردن این سازمان‌ها توافق شد. تصمیم بر این شد که ابتدا یک تیم ویژه از نمایندگان همه سازمان‌های مدنی که به طور مستقیم به هدف این ارزیابی مربوط می‌شدند تشکیل شود. قرار شد این تیم ویژه که ریاست آن به عهده مشاور شهردار می‌باشد جلسات منظم ماهیانه داشته باشند، به علاوه جلسات اضطراری در صورت لزوم. نقش اصلی این تیم نظارت بر کارکرد متخصصین و مشاوران، بحث و اعمال نظر درباره متدولوژی‌های به کار گرفته شده، نظارت بر روند اجرای پروژه و حمایت از نتایج حاصله است.

به علاوه این تیم ویژه، یک کمیته مشاوره متشکل از نمایندگان همه سازمان‌های مدنی و نماینده انجمن کسب و کارهای محلی و تعدادی از اصحاب رسانه  وجود خواهد داشت و ریاست آن به عهده شهردار و یا هر کسی که شهردار تعیین کند خواهد بود. این کمیته تنها دوبار دیدار خواهند داشت؛ یک بار در ابتدای ارزیابی و یک بار در پایان آن. البته اعضای این کمیته باید از روند پیشرفت ارزیابی به طور منظم (مثلا ماهانه) آگاه شوند. این که چه کسانی عضو این کمیته خواهند بود از ابتدا مشخص و معلوم بود. اما برای عضویت در تیم ویژه ارزیابی شبهاتی وجود داشت، چرا که هیچ سازمان مرکزی وجود نداشت که دارای اعتبار و مشروعیت کافی برای انتخاب اعضای تیم باشد. به خاطر داشته باشید که نکته اصلی این بود که قرار نیست دولت محلی همه چیز را به عهده گرفته و راهبری کند. البته که سرپرستی تیم به عهده مشاور شهردار خواهد بود ولی این به معنی راهبری کل روند و هدایت تشکیل تیم نیست.

برای این که بتوان به طور عادلانه و مشروع تشکیل تیم داد، مهتاب پیشنهاد داد که از یک ماتریس ویژه برای رتبه‌بندی سازمان‌های مدنی استفاده شود. این ماتریس را می‌توان از شاخص‌های مهم ارزیابی استنتاج کرد و ساخت و سپس با کمک آن به شناسایی آن سازمان‌هایی پرداخت که به طور مستقیم و یا غیرمستقیم در مسئله ذی‌نفع هستند و ظرفیت شرکت در تیم ویژه ارزیابی را دارند. این روش انتخاب شفاف و معتبر است و به اعتبار تیم نیز می‌افزاید و به آن مشروعیت می‌بخشد. به علاوه، به اشتراک گذاشتن این روش انتخاب به نوعی اطلاع‌رسانی برای ارزیابی نیز محسوب می‌شود.

به همین منظور، مهتاب یک پرسش‌نامه ویژه آماده کرد که شامل جدولی از فهرست شاخص‌ها در یک طرف و تعداد محدودی پاسخ در طرف دیگر می‌بود. از هر سازمان خواسته شده بود تا مشخص کنند که تا چه حد فعالیت‌هایشان مربوط به هریک از شاخص‌های مطرح شده می‌باشد. در ضمن، از ایشان خواسته شده بود تا ظرفیت خود را برای عهده‌دار شدن نقشی فعال در تیم ویژه مشخص کنند. پس از دریافت پرسش‌نامه‌های تکمیل شده، مهتاب و تیمش توانستند سازمان‌های مدنظر را انتخاب کنند. تعدادی از سازمان‌های پاسخ‌دهنده واجد شرایط لازم نبودند (ظرفیت کافی نداشتند)، اما برای تیم از اهمیت بسزایی برخوردار بودند چرا که نقش مهمی در جامعه محلی داشتند. این چندین سازمان شامل یک سازمان مذهبی محلی، یک سازمان افراد دارای معلولیت، یک سازمان فعال در حوزه اقلیت‌ها و یک سازمان فعال در حمایت از زنان قربانی خشونت خانگی می‌بود. شرکت دادن این سازمان‌ها در تیم ویژه مشکل خاصی ایجاد نمی‌کرد و ارزش افزوده قابل توجهی برای تیم داشت. به همین دلیل مهتاب و مشاور شهردار تصمیم گرفتند تا به طور شفاف تصمیم خود را مبنی بر شرکت این سازمان‌ها در تیم ویژه ارزیابی اعلام نمایند و دلایل خود را نیز به طور شفاف شرح دهند. آنها به ظرفیت محدود این سازمان‌ها آگاه بوده و توقع نقش راهبری از ایشان نداشتند. به علاوه، عضویت در تیم ویژه ارزیابی فرصت مناسبی برای این سازمان‌ها برای یادگیری و رشد محسوب می‌شد.

پس از تشکیل تیم ویژه و کمیته مشاوره ارزیابی، مهتاب یک سری دستورالعمل برای چگونگی عملکرد این دو گروه تهیه کرده و در اختیارشان قرار داد. این دستورالعمل‌ها شامل روندهای اجرایی مانند تعیین صورت جلسه برای هر یک از جلسات، قوانین بحث و تصمیم‌گیری و غیره بودند و هر یک در اولین جلسه تیم ویژه و کمیته مشاوره مورد تایید اعضا قرار گرفتند. 

پس از انجام ارزیابی حکمرانی محلی، یکی از کمبودهای شناسایی شده عدم وجود ساختار و ظرفیت برای مشاوره میان ذی‌نفعان محلی بود. به دلیل عملکرد موثر تیم ویژه و کمیته مشاوره تصمیم بر این شد که آنها را به شکل ساختار رسمی‌ و نهادینه درآورند تا بتوان از ایشان برای مشاوره در سیاست‌گذاری‌های حکمرانی محلی و برنامه‌ریزی توسعه استفاده نمود.

مطالعه موردی ۳موازنه مربوط بودن محلی و قابلیت تطبیق و قیاس[۱]: نقش نماینده دولت محلی

مونا به عنوان مشاور یک دولت محلی در انجمن دول محلی که همه کشور را پوشش می‌دهد کار می‌کند. در طول دو سال گذشته، چندین نوع ارزیابی، ارزشیابی و حسابرسی مختلف محلی در دولت محلی‌شان انجام شده است، اما ارتباط آنها با اهداف توسعه خیلی مشخص نبوده و بیشتر باعث نوعی سردرگمی مفهومی درباره حکمرانی محلی شده بودند. مونا با مشاهد فعالیت‌های دو سال گذشته به این نتیجه رسید که باید درباره این ارزیابی‌ها کاری انجام شود.

او باور داشت که ایجاد یک متدولوژی منسجم و مشترک بین همه واحدهای محلی فواید فراوانی خواهد داشت. نخست این که وجود یک روش واحد و مشترک امکان مقایسه بین شهرداری‌ها و مناطق مختلف را فراهم می‌سازد و به شناسایی نیازهای سیستماتیک ملی و منطقه‌ای کمک می‌کند. چنین روشی مبنای طراحی پروژه‌های توسعه ملی و محلی جدید و اساس ترویج سیاست‌های جامع می‌شود. دوم این که فرصت ارائه عمومی نتایج ارزیابی همه واحد‌های محلی باعث می‌شود که واحدهای مختلف تجربه‌های خود را با یکدیگر به اشتراک بگذارند و امکان وجود یک معیار سنجش (بنچمارک) را فراهم می‌سازد. به عبارتی، به اشتراک گذاشتن دانش و تجربه در مورد استانداردهای حکمرانی خوب را تسهیل می‌کند و عموم را برای انجام اصلاحات حکمرانی بسیج می‌سازد.

و در نهایت این که این روش جدید، به سردرگمی‌های موجود که بر اثر وجود متدولوژی‌های مختلف به کار گرفته شده توسط سازمان‌های مختلف به وجود آمده پایان می‌بخشد. برای مثال، در بسیاری از شهرداری‌ها تیمی از متخصصین بین‌المللی «ارزیابی دولت محلی مسئول و پاسخ‌گو» را بر اساس نظرسنجی‌های عمومی انجام داده‌اند‌‌. اما پس از پایان گزارش نهایی و ترک متخصصین، مشخص شده است که یافته‌های ارزیابی از لحاظ مالکیت محلی ضعیف بوده، ارتباط قوی با مسائل محلی نداشته و ظرفیت اجرایی پیشنهادات ارزیابی نیز ضعیف بوده است.

در برخی شهرداری‌های دیگر سازمان‌های بین‌المللی یک شاخص «دموکراتیزه کردن» معرفی نموده و متدولوژی خود را بر آن اساس تنظیم کرده‌اند. این متدولوژی شامل چندین کارگاه‌ مشاوره‌ای و مشارکتی می‌شود؛ اما این کارگاه‌ها نیز به خوبی بومی‌سازی نشده و شامل شاخص‌های جهانی بومی‌ نشده بودند. در نتیجه، بسیاری از ذی‌نفعان اذعان داشتند که یافته‌های این ارزیابی‌ها به مسائل محلی‌شان نامربوط بوده و یا این که برای اهداف توسعه ایشان غیرقابل استفاده بوده‌اند. از طرفی ارزیابی‌های دیگری نیز وجود داشته‌اند که روی خدمت‌رسانی و سرویس‌دهی محلی تاکید کرده‌اند، اما چارچوب مشخصی برای حکمرانی محلی نداشته‌اند. با نگاهی به هریک از این ارزیابی‌ها و روش‌های متفاوتی که هریک به کار گرفته‌اند می‌توان درک کرد که چرا باعث ایجاد سردرگمی‌های درباره حکمرانی محلی شده‌اند.

برای حل این مشکل، مونا توانست حمایت ریاست انجمن دولت‌های محلی را جلب کند و اقدام به ایجاد یک کمیته جدید حکمرانی محلی خوب  نماید. کمیته جدید به ریاست وی متشکل از نمایندگان واحدهای مختلف محلی بود (از مناطق شهری گرفته تا روستایی و از شهرهای کوچک تا متوسط تا کلان‌شهرها). به علاوه مقامات رسمی وزارتخانه‌های دولت مرکزی، عده‌ای محقق و تحلیل‌گر از سازمان‌‌های غیردولتی ملی که روی توسعه محلی کار می‌کنند نیز در این کمیته حضور داشتند.

این کمیته یک برنامه اجرایی آماده کرد که شامل موارد زیر می‌شد:

  • ·        ایجاد و ترویج یک برداشت منسجم ملی از اصول و هنجارهای حاکمیت محلی خوب بر اساس  تحقیقات تطبیقی و بومی‌سازی مدل‌های موجود جهانی و چارچوب‌های استفاده شده در دیگر کشورها و الهام گرفته از عملکردهای رایج بومی در زمینه حاکمیت ملی
  • ·        تطبیق همه ارزیابی‌های محلی انجام شده در سال‌های گذشته از لحاظ متدولوژی، گزارش‌های ثبت شده و شناسایی نقاط ضعف و قدرت
  • ·        طراحی یک متدولوژی استانداردسازی شده برای ارزیابی حکمرانی محلی خوب
  • ·        آموزش ذی‌نفعان محلی برای پیاده‌سازی صحیح این متدولوژی
  • ·        ایجاد مجموعه‌ای از متخصصین آماده برای ارائه خدمات مشاوره‌ای و مربی‌گری به واحدهای استانی برای پیاده‌سازی متدولوژی طراحی شده
  • ·        ایجاد انگیزه‌های مالی و غیرمالی برای واحدهای استانی برای پیگیری و پیاده‌سازی یک ارزیابی منسجم
  • ·        حمایت از انجام سالانه ارزیابی‌های حکمرانی محلی به طور مرتب و هماهنگی با دیگر واحدهای استانی برای داشتن ارزیابی‌های منسجم
  • ·        ایجاد یک صندوق سپرده برای حامیان مالی حکمرانی محلی: وجود چنین صندوقی به هماهنگی حمایت‌های مالی از حکمرانی محلی کمک کرده و به صرفه‌جویی در هزینه‌ها و بهره‌وری از حمایت‌های مالی کمک می‌نماید.

کمیته این برنامه را به دولت مرکزی ارائه داد. دولت مرکزی نیز این برنامه اجرایی را تایید کرد.

مونا و کمیته‌اش تاکید ویژه‌ای روی تعادل بین قدرت تطبیقی و مرتبط بودن محلی ارزیابی‌ها دارد. متدولوژی به کار گرفته شده باید تا حد کافی استانداردسازی شده باشد تا اصول و هنجارهای رایج در حاکمیت محلی  خوب را در هر محل خاص منعکس کند. ولی از طرفی، مفاهیم و روش‌های به کار گرفته شده باید با چارچوب‌های اصولی و بهترین روش‌های بین‌المللی نیز هماهنگ باشد.

مهم است که متدولوژی به کار گرفته شده باید به اندازه کافی انعطاف داشته باشد تا بتواند ویژگی‌های خاص هر محل را در خود ادغام کرده و پوشش دهد و از مرتبط بودنش به مسائل بومی و سیاست‌های توسعه محلی اطمینان حاصل کند. اگر در مواردی تفاوت‌های میان واحدهای منطقه‌ای و یا استانی مختلف زیاد و قابل توجه باشد، یک چارچوب یکسان نمی‌تواند برای همه‌جا به کار گرفته شود، چرا که مرتبط بودن محلی از اهمیت بسزایی برخوردار است.

به همین دلیل، مونا و تیمش تصمیم گرفتند که بر اساس سه اصل زیر پیش روند:

۱)        نخست روندها، روش‌ها، نقش‌ها و مسئولیت‌ها را استانداردسازی کنند.

۲)        دوم، مجموعه‌ای از شاخص‌های مشترک فراهم نمایند.

۳)        سوم و از همه مهمتر، یک چارچوب ارزیابی ملی ایجاد کنند که با کمک زیرشاخص‌های منطقه‌ای و استانی بومی‌سازی شده باشد. به عبارتی، هر منطقه خاص می‌تواند تعداد محدودی از شاخص‌‌ها را با توجه به شرایط خود تغییر و انطباق دهد تا منعکس کننده شرایط بومی خود باشد. به علاوه، واحدهای منطقه‌ای می‌توانند شاخص‌های خاصی که منحصر به خود و شرایط ایشان است به این چارچوب اضافه کنند. البته پیش از اجرای هر یک از این متدولوژی‌های بومی‌سازی، پیشنهاد می‌شود که واحد منطقه‌ای تایید کمیته اجرایی را برای تغییر متدولوژی استانداردسازی شده جلب کند.

امروز پس از گذشت چند سال از پیاده‌سازی برنامه مونا، شاهد هستیم که چارچوب پیشنهادی وی دستیابی به اهداف گسترده‌ای را به دنبال داشته و توانسته است قدرت تطبیقی ارزیابی را حفظ کرده و در عین حال بومی و مرتبط با مسائل منطقه‌ای باشد. به علاوه، کمک‌های مالی سازمان‌های حامی نیز به شکل موثرتری مصرف شده و با اهداف توسعه محلی همراه بوده‌اند.

مطالعه موری ۴- حصول اطمینان از به کارگیری یافته‌های ارزیابی در سیاست‌گذاری محلی: نقش یک مقام دولتی محلی

رهام به تازگی به انتخاب شورای شهر درآمده است و مسئولیت ترویج حکمرانی دموکراتیک محلی را به عهده دارد. مهم‌ترین اولویت‌های شامل درک هرچه بهتر روابط ذی‌نفعان کلیدی در حکمرانی محلی و تلاش برای افزایش ظرفیت حکمرانی محلی در برنامه‌ریزی استراتژیک و سیاست‌گذازی است. زمانی که رهام برای  شورای شهر انتخاب شد، همزمان بود با اجرای یک برنامه جدید یک سازمان بین‌المللی برای ارزیابی حکمرانی محلی.  رهام می‌دانست که می‌تواند از این همزمانی به نحو احسنت استفاده کند، چرا که این ارزیابی فرصت استثنایی برای پایه‌ریزی اولویت‌های وی می‌شد. اما از چالش‌های آن هم به خوبی آگاه بود، چرا که از همکاران باتجربه‌اش شنیده بود که ارزیابی حکمرانی محلی و ترویج حکمرانی دموکراتیک کار آسانی نخواهد بود و تلاش‌های پیشین در این زمینه همه با شکست مواجه شده بودند.

رهام محتاط و در عین حال فعال بود و نقش مرکزی و مهمی را برای هماهنگی و اجرای پروژه به عهده گرفت، چرا که می‌دانست نتایج این تحلیل تاثیر مهمی بر فعالیت‌های آتی وی خواهد داشت. پس از برگزاری جلسات مختلف و گفتگو با سازمان‌های بین‌المللی، دولت محلی و سازمان‌های غیردولتی، رهام پیشنهادت زیر را ارائه داد:

·        رهام و دو نفر دیگر از سیاستمداران محلی اعضای ثابت کمیته اجرایی ارزیابی باشند تا ازاین طریق مسئولیت و مالکیت سیاسی محلی و حمایت پیوسته از متدولوژی و نتایج ارزیابی تضمین شود. نقش این افراد این است که همواره از هماهنگی ارزیابی با اولویت‌های استراتژیک و دستور کار سیاست‌گذاری‌های محلی اطمینان حاصل کنند و مطمئن باشند که نتایج ارزیابی مربوط به مسائل محلی بوده و قابل اجرا هستند.

·        رهام مسئولیت ایجاد مکانیزم‌های ارتباطی بین سیاستمداران، عموم و نمایندگان دولت مرکزی و نظارت بر آن را به عهده بگیرد تا اطمینان حاصل شود که همه در جریان پیشرفت ارزیابی و یافته‌های ابتدایی آن قرار خواهند گرفت. بر این اساس، رهام برنامه‌های ماهانه تنظیم کرده و آنها را بین سیاستمداران محلی و مرکزی پخش می‌کند و در ضمن، رسانه‌های محلی را نیز در جریان کار قرار می‌دهد.

·        سه کارگاه عمومی برای بحث و گفتگوی آزاد و شفاف درباره پیشرفت ارزیابی برگزار شود. شرکت‌کنندگان در این کارگاه‌ها عبارتند از: ذی‌نفعان محلی، نمایندگان احزاب اصلی محلی و نیز مقامات دولت مرکزی .

پس از جلب تایید پیشنهادات بالا، رهام دو جلسه مشاوره‌ای برگزار کرد که شامل شرکت‌کنندگان گسترده‌ای از ذی‌نفعان ملی و محلی می‌شد. این جلسات حمایت از یک دستور کار اصولی برای اصلاحات حکمرانی محلی را تسهیل نمود. در یکی از کشورهای همسایه اسنادی برای اصلاحات حکمرانی محلی تهیه شده بود که از طریق جامعه مدنی به دست رهام رسیده بود. رهام با الهام از این سند، دستورکاری که مناسب با شهرداری محلی خود بود تنظیم کرد. به علاوه، رهام می‌دانست که توسعه‌ محلی حاصل از این اقدامات باید به آنچه که حزب او در انتخابات پیشین وعده داده بود هماهنگی داشته باشد. این وعده‌ها از جمله شامل تغییر مکانیزم‌های موجود در ارائه خدمات دولتی و عمومی برای گرایش بیشتر به شهروندان و خواسته‌های آنها و در راستای حساسیت‌های جنسیتی و گروه‌های محروم  می‌باشد.

رهام و همکاران تلاش زیادی کردند تا بتوانند یک درک مشترک از ارزیابی در میان اکثریت اعضای شورای شهر حاصل کنند و تایید یک چارچوب کاری منظم را بگیرند. این کار اصلا کار ساده‌ای نبود و نیازمند صرف وقت و انرژی زیادی بود. اما زمانی که بالاخره تایید شد، ارزشش را داشت، چرا که این چارچوب جدید شالوده سالمی برای ارزیابی دولت محلی به وجود آورد و از وجود یک راهنمای مشخص در زمینه اولویت‌های اصلاحات برای دولت محلی اطمینان حاصل نمود. به علاوه، بر اساس این چارچوب، مشارکت مداوم جامعه مدنی در سیاست‌گذاری‌های محلی و جلسات مشورتی با عموم تضمین شده بود.

اما رهام و تیمش هنگام اجرای ارزیابی به یک سری مشکلات برخوردند، که البته اکثرشان مربوط به جمع‌آوری داده‌ها می‌شد، چرا که سیستم آماری محلی بسیار ضعیف بود. به همین دلیل، مجبور شدند چندین بار متدولوژی ارزیابی را بازبینی کرده و با شرایط تطبیق دهند. اما بالاخره توانستند آن را با موفقیت به اجرا برسانند. در این راستا و حتی در هنگام اجرای ارزیابی، برخی از اعضای شورای شهر توانستند با استفاده از نتایج ابتدایی شروع به تصویب سیاست‌های جدید کنند. در واقع، این ارزیابی فرصتی شد برای اعضا و سیاست‌گذاران تا از شواهد به دست آمده برای ترویج سیاست‌های جدید که حمایت عموم را دربر داشت استفاده کنند.

پس از اتمام ارزیابی، رهام یک کمیته بین بخشی در شورای محلی ایجاد کرد تا روی اصلاحات حکمرانی محلی کار کنند. اولین وظیفه این کمیته آماده‌سازی یک استراتژی برای حکمرانی محلی بر اساس نتایج و پیشنهادات ارزیابی بود. با توجه به نقش مهم ارزیابی در پیشرفت برای آینده، کمیته تصمیم گرفت که حرکتی مشابه به طور سالانه انجام شود و با توجه به نتایج آن پیاده‌سازی استراتژی حکمرانی محلی دوباره مورد بازبینی قرار بگیرد.


[۱] Balancing comparability with local relevance


[۱] The Guidelines on Local Governance and Decentralization